检察公益诉讼工作全面开展以来，立案数量增长迅速，尤其在打击生态环境违法行为、维护社会公共利益、参与社会治理等方面发挥出积极作用。以长三角地区为例：2019年，安徽省检察机关提起生态环境公益诉讼254件，通过诉前程序督促治理被污染损毁耕地、湿地、林地等1.26万亩，督促清除固体废物、生活垃圾等11.59万吨。2019年，江苏省检察机关发出生态环境类诉前检察建议1174件，提起环境公益诉讼120件，督促修复5.2万余亩被污染水域，清理46.1万余吨固体废物。2018年，浙江省检察机关办理生态环境和资源保护公益诉讼3263件，督促处置固废垃圾40.9万吨、整治关停企业63家。2019年，上海市检察机关就非法排污、非法捕捞等问题，制发诉前检察建议64件，提起诉讼10件，督促治理恢复被污染水土面积1847亩、清理被污染河道49公里；围绕垃圾分类、清运处置等问题，制发诉检察建议82件，提起诉讼3件，督促清理生活垃圾7270吨、固体废物4万吨。

实践证明，公益诉讼制度设计符合时代所需和群众所盼，但也在开展过程中也面临不少难题。总的来看：一方面，检察机关以行政区划为单位而构建，案件管辖范围也以行政区划为依据来划分，但一些生态环境案件的影响后果往往跨地区、跨流域，恢复治理同样需要各区域联动协作，由此面临着地方主义、区域治理、行政管辖等一系列问题。另一方面，从案件数量与生态环境修复效果之间的关系看，也还没有达到办案预期。

一、问题与挑战

（一）案件管辖方面

“两高”关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释、最高法关于适用《民事诉讼法》的解释的相关规定均明确了检察公益诉讼案件适用的是属地管辖原则，即以行政区划来进行管辖权划分。虽然最高检在有关检察机关民事、行政公益诉讼案件两个《办案指南（试行）》中均有指定跨区划检察院集中管辖的规定，但目前全国跨区划检察院数量很少，在长三角地区仅上海市检察院第三分院可以管辖跨省域公益诉讼案件。实际中，对于跨地区、跨流域发生的生态环境类公益诉讼案件，在管辖上无法进行常态化处理，需要与法院一案一协商，影响司法效率。且地域管辖与生态环境损害后果范围的不重合，容易产生监督缺位或越位问题。

在刑事附带民事公益诉讼案件中也存在刑事案件管辖权与公益诉讼案件管辖权冲突的问题。如跨区域破坏生态环境犯罪案件，违法行为人既构成刑事犯罪，同时因其行为损害社会公共利益，检察机关也应提起附带民事公益诉讼。《刑事诉讼法》确定的是“犯罪地”管辖为主、被告人居住地审判为辅的原则，“犯罪地”则包括犯罪行为发生地和结果发生地。跨区域破坏生态环境犯罪案件发生地和结果地可能不在同一行政区域。如果行为发生地检察机关提起刑事诉讼时，可否对生态环境危害后果发生于外地的行为一并提起附带民事公益诉讼？假如危害后果发生地检察机关同时就此行为单独提起民事公益诉讼，是待刑事案件办理结束后提起诉讼还是同时进行？是否与办理刑事案件的检察机关存在管辖权冲突问题？如果同一被告在不同地区实施了生态环境违法行为该如何管辖？

管辖权依行政区划划分，导致不同区域检察机关对跨区域的生态环境类公益诉讼案件可能都有管辖权，如果其中一个检察机关立案了，其诉讼请求是否应涵盖跨区域的生态环境全部损害后果？因行政隶属关系和人大制度的法理要求，检察机关对异地行政机关是不能发出检察建议和提起诉讼的，那么立案后发现异地行政机关不依法履职致使社会公共利益受到损害，是否由当地检察机关再次立案？如果两个或以上的检察机关都立案了，生态环境损害后果是否也按行政区划确定范围后再来鉴定评估和计算？对于需要各地政府和各区域的行政管理部门共同协作解决的问题如何提出检察建议？

此外，跨区域生态环境公益诉讼案件还会存在调查取证、判决执行、案件质效监督、同类案件不同判决等问题。例如，行为地法院判决的案件，需要在危害后果发生地进行生态修复，生态修复的执行由谁监督？如果由办案检察机关进行异地监督，势必增加司法成本和影响办案效率。上述这些问题都亟待研究解决。

（二）调查取证方面

办理跨区域公益诉讼案件，除了调查取证成本大这一不争事实外，通常还面临行政机关和相关人员不愿配合等情形。根据“两高”关于公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第六条、第二十六条之规定精神，检察机关提起公益诉讼，应遵循民事诉讼或行政诉讼的取证、举证、质证规则，不能采用刑事案件中的措施进行调查，也不能采用强制手段进行取证。另外，上述司法解释关于调查取证的规定较为原则、笼统，没有明确检察机关的调查手段、保障措施、被调查对象的具体义务等。如果被调查对象不愿配合，因法律未规定相应罚则，调查工作就很难进行。特别是行政公益诉讼案件，因行政权与检察权的行使具有独立性，检察机关不能直接介入行政执法活动中，决定了检察机关的监督是一种事后监督，且检察人员在相关领域的专业知识一般不如行政机关的专业人员，如果调查取证中有关机关和个人不愿配合，对案件事实就难以全面了解。此外，生态环境其整体性、自然流域性的特点，比如水和大气具有很强的流动性，其被破坏常常以跨区域性和流域性的形式表现出来，这种破坏在空间分布上与行政区划不一致，危害后果可能出现在多个区域和流域、涉及多个地方政府和多个监管部门，无疑增加了办理跨区域生态环境公益诉讼案件的难度。

在公益诉讼内部办案机制上，目前也没有真正建立一套协作配合的调查取证机制。实践中，办案检察机关通常会与取证地检察机关协商，争取得到当地检察机关的配合，决定了调查取证的效果往往受当地检察机关配合力度大小的影响。

（三）生态修复执行方面

对于破坏生态环境和资源保护类的公益诉讼，如果查明有具体的违法行为人，一般选择提起民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼的方式。在判决执行上就存在二种情形:一种是被告赔偿了生态环境修复费用或履行了生态环境修复义务，一种是被告无力履行或拒绝履行。而不少跨区域生态环境公益诉讼案件，造成的生态损害动辄数百万元，甚至上千万元，被告往往无力赔偿。对于被告无力履行或拒绝履行的情形，执行机关应怎么办？对于尚未修复的生态环境，政府和主管部门是否承担修复责任？对于异地判决生效但未执行到位的损害生态环境案件，本地政府和主管部门是否还要承担生态环境修复责任？对于被告赔偿了生态环境修复费用，该费用由谁管理？由谁监督费用用于生态修复？目前，许多环境损害公益诉讼案件，因损害的生态环境不易修复或难以修复，往往判决替代性修复。那么不同区域、流域的替代性修复的标准如何把握、修复方式如何选择？上述方面的问题如果不能有效解决，势必阻碍跨域公益诉讼案件办案效果，影响生态环境的恢复治理。从前述长三角地区检察工作报告中通报的办案数据看，生态环境修复治理工作大多是通过诉前程序解决，通过诉讼履行的数据很少，侧面也反映了判决生态修复执行难的窘境。

二、出路与选择

（一）设立跨区域检察院，专司跨区域公益诉讼案件

全国现有18个铁路运输检察分院、59个铁检基层院，遍布全国29个省、自治区、直辖市，除西藏、海南外，铁检机关的设置实现了全覆盖。铁检机关依托铁路系统，管辖范围与行政区划不同，且长期实行垂直管理，具有天然的跨区划属性。对跨区域的损害社会公益的案件，可以铁路运输检察机关体制改革为契机，建立以铁路检察机关作为跨区划公益诉讼案件的集中管辖机关。这既是对现有制度和实践工作的良好承载，也是未来跨区划公益诉讼改革的重要方向。

近年来，部分地区的铁路运输检察机关根据指定管辖成功办理了不少跨区域公益诉讼案件，积累了比较成熟的办案经验，比如在“黄河清四乱”专项行动中，铁检机关办理的行政公益诉讼案件，起诉对象涵盖了县级人民政府，甚至市级人民政府，占比远远高于地方检察机关，这些办案成果为在全国范围内建立以铁路运输检察院为依托的跨区域检察院提供了事实支撑。但是指定管辖实行的是“一案一指定”的原则，对于公益诉讼案件的体量来说，这种模式显然不能适应办案工作的需要，应探索在一定范围内设立专门的跨区域集中管辖检察院，实现常态化的管辖模式。

目前，全国多地已尝试建立以铁路运输检察院为框架的跨区域检察院，比如重庆两江地区检察院、上海市检察院第三分院等均是依托原铁路运输检察院而设立。最高检在《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》中提出，建立跨省案件办理的司法协作机制、生态环境修复跨省协同工作机制等。在全国范围内特别是我国经济最为活跃长三角地区建立跨区域专门检察机关，集中管辖跨区域生态环境公益诉讼案件，具有现实需要。

（二）从立法和司法层面解决调查取证难问题

1.完善立法，明确检察机关办理公益诉讼案件调查核实权。进一步细化调查核实权运行规范，围绕起诉、损害后果、违法行为及因果关系等所涉及的案情和证据进行，使调查核实权的运行更为顺畅。针对司法实践中有时出现的有关单位和个人不配合检察机关调查核实的情况，可以考虑在立法层面增加一些保障措施。其一，参照《民事诉讼法》《行政诉讼法》关于人民法院对妨碍民事诉讼、行政诉讼的行为可以采取强制措施的相关规定，赋予检察机关一定的司法强制权。比如，赋予检察机关紧急情形下的强制取证权。主要考虑是：有的损害生态环境违法行为如果不及时调查取证，可能存在证据灭失或损害后果继续扩大的情形，在紧急情形下，检察机关对不配合调查的行为采取罚款、司法拘留等强制措施，可以有效地保证调查取证活动的进行。其二，建立公益诉讼证据调查令制度。检察机关因公共利益需要调查取证时，可向人民法院提出调查申请，由法院发出公益诉讼证据调查令赋予检察机关强制调查权，对违反调查的情形，可由法院按妨碍诉讼情形予以强制。其三，在立法层面明确不履行证据协助义务的法律后果。比如，对不依法配合检察机关调查取证活动的当事人或第三人，检察机关可以申请法院予以制裁。其四，在检察机关内部，明确在跨区域公益诉讼案件中，相关外地检察机关调查核实公益诉讼案件时负有协助配合的职责义务，并建立规范的协作配合制度。

2.合理借助外力，把调查核实权的运行效果最大化。其一，争取地方党委、政府的支持，以文件、会议纪要的形式，明确被调查机关负有配合义务。其二，加强与主要行政机关的联系，建立圆桌会议、联席会议制度等，明确公益诉讼案件中行政机关配合检察机关调查取证工作的规定。其三，借助刑事调查力量为己所用。比如，对于刑事附带民事公益诉讼案件，可与公安机关建立生态检察官提前介入侦查取证活动制度，一方面检察机关可以对调查损害公益的事实证据予以规范引导，另一方面，可以借助刑事侦查手段的强制性达到较好的取证效果。其四，借助专家辅助人力量。建立由生态环境保等领域的专业人员组成的专家库，在检察机关办理生态环境公益诉讼案件时，提供咨询、提出意见和建议等，使检察机关收集的证据更具有效性、合理性。其五，在跨区域范围内建立行政执法信息共享平台，通过数据获取证据。

（三）在制度上破解执行难带来的生态环境得不到修复问题

1.制定科学合理的生态环境和资源保护修复制度。建立由侵权责任主体承担全部责任、政府承担补充责任的生态修复制度。以谁侵权谁修复为原则，由侵权责任主体承担修复责任，在穷尽行政行为、公益诉讼、法院判决执行等必要手段后，生态环境仍未修复的，由地方政府按照履地管理责任进行生态修复，修复后再向侵权责任人追偿相关费用。这样可以解决因执行难导致的生态环境长期得不到修复问题，防止案件虽胜诉了，但是生态环境等社会公共利益仍未得到维护的尴尬情形出现。对于跨区域的生态环境违法行为，可由各地方政府在各自属地管理范围内承担修复责任或者共同进行修复。

2.尝试建立生态修复公益金制度。《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》中规定了在长三角生态绿色示范区探索生态治理新机制。在统一的生态环境目标下，以共建共享、受益者补偿和损害者赔偿为原则，探索建立多元化生态补偿机制。那么在生态修复治理上，也可以尝试建立生态修复公益金制度，由生态环境资源的使用人或受益人向公益金账户缴纳一定的生态修复公益金，在侵权责任主体无法履行生态修复义务时，动用公益金进行生态修复。公益金账户的建立和资金的使用可根据生态环境资源的跨区域性、流域性特点，由各地方政府联合设立、共同使用。比如在长三角地区，可建立长江流域生态保护公益金、太湖流域生态保护公益金等。跨区域集中管辖的检察机关可进行必要的监督，使公益金能合理地用于生态环境修复。

3.在司法层面建立侵权责任人主动履行修复责任的机制。对于行政公益诉讼案件，检察机关可建立与行政机关诉前磋商机制，经与行政机关磋商后，可暂缓制发诉前检察建议，如行政机关积极履职，生态环境得到修复的，不再发出检察建议或提起诉讼。对于刑事附带民事公益诉讼，在审查起诉环节，可借助认罪认罚从宽制度，对于犯罪情节较轻又主动履行生态修复义务的，可不起诉。在生效判决执行阶段，被告不履行生态修复义务的，建议法院将其纳入失信名单以及禁止其从事与生态环保有关的职业等。对于法院本身执行行为不力等情形，检察机关可通过民事执行监督的方式督促其履职。

三、结语

在推进长三角区域一体化发展过程中，检察机关置身其中，理应积极作为，践行协作理念。通过建立和完善跨区域公益诉讼办案机制，推动立法等层面先行先试、敢于探索，不失为为破解生态环境跨区域治理问题的检察智慧，应当积极作为。（青阳县人民检察院 蒋景俊）