非法占用农用地罪是指自然人或者单位违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。非法占用农用地罪最初被规定为非法占用耕地罪，2001年全国人大常委会通过立法解释，将该罪规定为非法占用农用地罪。

一、非法占用农用地罪犯罪对象由耕地到农用地的演变

农业在我国经济中处于基础地位，这决定了耕地的地位尤为重要。为有效和切实保护耕地资源，1997年《刑法》将严重破坏耕地的行为规定为犯罪，罪名是非法占用耕地罪。进入21世纪，破坏耕地以外的土地的现象也十分严重，有必要用刑罚加以保护。为“惩治毁林开垦和乱占林地的犯罪，切实保护森林资源”，2001年8月，全国人大常委会通过《刑法修正案》，认为刑法第228条、第342条、第410条规定的“违反土地管理法规是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定”。这样，《刑法》第342条相应地被修改为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”《刑法》第342条规定的罪名相应改为非法占用农用地罪，具体包含非法占用耕地、非法占用林地、非法占用草地。据此，破坏农用地的犯罪对象从最初的耕地，扩大到农用地，包括耕地、林地在内。当然，其数量须达到一定程度时，才成为非法占用农用地罪的犯罪对象。可见，耕地以外的农用地是在刑法修订之后成为刑法的保护对象。

二、非法占用农用地罪的认定

非法占用农用地罪作为刑事犯罪的一种类型，认定一个行为是否构成该罪，要求符合所有构成要件。

第一，客观方面。非法占用的农用地罪的客观方面，指行为人实施非法占用的农用地行为的客观外在表现，包括其客观行为、危害后果、客观行为与危害后果之间的因果关系。非法占用农用地罪的这种行为方式构成犯罪要有以下几个方面：一是表现为违反土地管理法规；二是没有获得合法审批手续而进行了非法占用；三是大量被非法占用土地的用途被改变；四是其行为会导致造被非法占用的农用地或农用地上的植被大量毁损。

首先，具有行政违法性。根据土地管理法规定任何单位和个人都不得侵占、买卖或者以其他形式非法转卖土地。无论是兴办乡镇企业、村民建设住宅或者进行乡镇村公共设施和公益事业建设的，都必须依法申请使用国有土地。违反土地管理法规如果其行为超出了行政处罚的范围，达到了要追究刑事责任的程度，是构成非法占用农用地罪必备的前提因素。

其次，具有非法占用的行为方式。主要有“欺骗、未经审批、超出批准”三种违法手段。具体为：提供虚假文件、谎报土地用途等欺骗方式获得审批手续而达到非法占用农用地的目的的欺骗行为；没有按照法定程序通过土地管理机关审批，也没有县以上人民政府进行核准，在未经过审批的农用地上擅自从事其他活动；部分是通过审批手续合法占用， 而另一部分为超出审批的范围非法占用。

再次，关于犯罪形态问题，我国现行刑法将非法占用农用地罪规定为结果犯。构成本罪必须具备占用农用地数量较大，造成农用地大量毁坏的法定结果要件。其中“非法占用数量较大”指非法占用的农用地超出了合法审批占用标准较多的情形。“造成大量毁坏”主要指将农用地改做其他用途后使得农用地的种植条件受到严重破坏难以恢复的情形。例如造成植被破坏、农用地功能衰退、土壤沙化、盐碱化、水土流失等情况。本罪的法定结果情形包括量化结果、状态结果和危害结果。行为人承担刑事责任的前提要件是行为和结果之间存在因果关系。直接后果和间接后果都属于本罪造成的危害后果的表现，大多带来的严重生态危机的后果都是后期显现出来。在认定行为与结果之间的联系时，不仅要看农用地表面是否毁损，还要看农用地后期的价值功能是否被影响，生态是否被破坏。这样才能准确追究行为人的刑事责任，准确打击犯罪，保护农用地的经济价值和生态价值。

第二，单位或者自然人都能够成为非法占用农用地的主体，在单位实施非法占用农用地时，既可以对直接责任人和主观人员进行处罚，也可以对单位进行处罚。刑法总则第30条规定，公司、企业、 事业单位、机关、团体实施危害社会的行为，法律规定为单位犯罪的，应当负刑事责任。1999 年 6 月最高人民法院《关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》中将单位犯罪的主体明确为“公司、企业、事业单位，既包括国有、集体所有的公司、企业、事业单位，也包括依法设立的合资经营、合作经营企业和具有法人资格的独资、私营等公司、企业、事业单位。”

第三，非法占用地罪中，行为人主观心态既可以是直接故意，也可以是间接故意，出于其他目的实施非法占用农用地并造成损害后果的并不影响故意的认定，也不能否定非法占用地罪的成立。在这里，以牟利为目的不是犯罪主观要件的唯一标准，如果农民或者村委会占用耕地进行其他用途，或者单位出于公共利益需而非法占用基本农田或耕地进行企业发展，只要构成本罪的就应当追究其刑事责任。在实践中这种行为往往与单位的生产经营有关，行为人的主观动机是为了经济利益而放任农用地被毁坏的后果的发生，此时的行为人为间接故意的心态。行为人如果逐步扩大非法占用农用地的范围，明知已经超出法律规定的占用农用地面积的规定限值，仍然继续扩大非法侵占面积。显然大量毁坏的后果可以预见，但是行为人放任其后果的出现构成间接故意的犯罪。如果行为人不是放任而是希望农用地被大量毁损就可能构成其他的犯罪。

三、非法占用农用地罪的立法不足及适用困境

第一，法条表述用词方面不明确。法条的结果要件规定的相对简单，容易在司法适用中造成误解。对于非法占用农用地罪中的“数量较大”以及“大量毁坏”的用词，两条件之间使用的是一种具有停顿性质的间隔符号，对于这两个条件有人理解为并列关系也有人理解为选择关系。

第二，具体行为表述不明确。简单的一句“改变被占用土地用途”的表述内容并不能全面概括现实中的具体行为。例如在两块农用地之间进行种植交换，这种在基本的农业结构调整范围之内的情况是否还被认定为改变用途。

第三，惩罚力度不够。本罪法定刑为“五年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金”，立法没有为审判提供较为精准的量刑标准。在司法适用的所有案例中承担的最高刑也只有五年，不利于对该类犯罪的打击。（贵池区人民检察院 唐健）